Esquemas asociativos — la herramienta legal frente a la asimetría
La facultad de aliarse existe desde 2008; la asimetría administrativa frente a Claro y Liberty es un mecanismo con fechas y montos; y la Contraloría trazó la frontera del instrumento el 28 de julio de 2026.
Etiquetas: ICE, Telecomunicaciones, 5G, Costa Rica, Contraloría, Alianzas Estratégicas, Regulación
Brief para la Junta Directiva del Grupo ICE. La facultad de aliarse existe desde 2008; la asimetría administrativa frente a Claro y Liberty es un mecanismo con fechas y montos; y la Contraloría trazó la frontera del instrumento el 28 de julio de 2026.
Deep Sight Brief · Temporada 1 · Número 03 · 4 de agosto de 2026 · Corte de datos 2026-08-04 · Español
Prefacio — Desde el escritorio de Deep Sight
Este brief responde una sola pregunta, y la responde primero: ¿qué puede hacer hoy el Grupo ICE que no requiera esperar a nadie? No la lista de agravios regulatorios — la herramienta que ya tiene en la mano.
Cada cifra fue verificada contra fuentes vivas al 4 de agosto de 2026: el texto de la Ley 8660 y su reglamento, las órdenes de la Contraloría General de la República del 28 de julio, la resolución del 9 de julio sobre la adjudicación 5G, y la prensa económica y sectorial del período. Donde el dato es oficial lo marcamos ✓; donde es estimación o hay divergencia entre fuentes, ◐; donde falta confirmación, ◯. El lector conserva el volante; nosotros leemos el camino.
ver profundo. Deep Sight Consulting · San José, Costa Rica
✓ verificado · ◐ estimado / divergencia · ◯ pendiente de confirmar
01 — Resumen Ejecutivo: la respuesta, primero
El uso de esquemas asociativos y alianzas estratégicas cobra relevancia crítica para el Grupo ICE en un mercado donde los dos operadores privados ya acumulan 1,6 millones de líneas 5G ✓ y el grupo ninguna. La tesis tiene tres anclas verificadas.
Primera: la facultad ya existe. Los artículos 6 y 8 de la Ley 8660 la otorgan desde agosto de 2008 ✓, con reglamento propio del ICE desde julio de 2017 ✓. No hay que legislar nada para empezar.
Segunda: la asimetría es un mecanismo, no un adjetivo. Tiene fechas y montos. Claro y Liberty negocian directo y confidencial; cada compra relevante del ICE pasa por concurso, admite objeciones de sus propios competidores y queda sujeta al control vinculante de la Contraloría.
Tercera: la frontera del instrumento acaba de trazarse. El 28 de julio de 2026 la Contraloría ordenó cesar un uso específico de las asociaciones empresariales ✓. Esa frontera decide cuál alianza sobrevive el refrendo y cuál no.
| Indicador | Lectura |
|---|---|
| 1,6 M | líneas 5G de los operadores privados; el ICE aún no comercializa ✓ |
| 18 años | desde que la Ley 8660 habilitó las alianzas estratégicas ✓ |
| 65–88% | del beneficio que retuvieron socios privados en los acuerdos objetados por la CGR ✓ |
| ~oct 2026 | vencimiento estimado de la exclusión de espectro del grupo ◐ |
La conclusión. La facultad no es la ventaja; la disciplina con que se use, sí. Diseñar la alianza para pasar el examen que la Contraloría acaba de publicar es lo que separa una capacidad nueva de un expediente anulado.
I — La asimetría es un mecanismo con fechas y montos
Claro y Liberty negocian con sus proveedores de forma directa y confidencial. Cada compra relevante del ICE, en cambio, pasa por concurso, admite objeciones de los propios competidores y queda sujeta al control vinculante de la Contraloría General de la República. La diferencia no está en la capacidad técnica de las partes sino en el procedimiento que cada una debe recorrer para firmar.
El costo de ese recorrido quedó medido este mismo año. El grupo adjudicó su red 5G masiva al consorcio Ericsson en abril, en una operación superior a US$220 millones con despliegue proyectado a 12 meses ✓. El 9 de julio la Contraloría dejó en firme el núcleo y las radiobases por US$97,8 millones, y anuló en el mismo acto la adjudicación de la red de transporte que había ganado Coasin ✓. Sin backhaul, las radiobases no tienen cómo retornar el tráfico: el despliegue masivo de kölbi quedó corrido hacia 2027 ◐.
Mientras ese expediente se reevalúa, Claro reporta 1,3 millones de líneas 5G activas al corte de abril de 2026 ✓ y Liberty mantiene su meta de cobertura nacional standalone para 2026 ✓. La exclusión de espectro que pesa sobre el grupo vence alrededor de octubre de 2026, según el cálculo de 36 meses desde la notificación de la sanción ◐. Los dos relojes corren al mismo tiempo, y solo uno depende del ICE.
Exhibit 01 — El reloj de 2026, hecho por hecho
| Hecho | Fecha | Lectura |
|---|---|---|
| Adjudicación de la red 5G masiva a Ericsson, más de US$220 M, Open RAN standalone | 28 abr 2026 ✓ | despliegue proyectado a 12 meses |
| CGR deja en firme núcleo y radiobases (US$97,8 M) y anula el backhaul de Coasin | 9 jul 2026 ✓ | sin transporte, las radiobases no cursan tráfico |
| Despliegue masivo comercial de kölbi | 2027 ◐ | corrido por la anulación de las líneas 4 a 6 |
| Claro 1,3 M + Liberty 300 K de líneas 5G | abr 2026 ✓ | el ICE aún no comercializa el servicio |
| Vencimiento de la exclusión de espectro del grupo | ~oct 2026 ◐ | 36 meses desde la notificación de la sanción |
✓ fechas y montos oficiales · ◐ estimación con divergencia entre fuentes
El precio de la asimetría no se cobra en tarifa: se cobra en calendario.
Una precisión que cambia el argumento. Suele repetirse que el ICE quedó bajo la Ley General de Contratación Pública. Ya no es exacto: el voto 2024-22483 de la Sala Constitucional, publicado el 13 de agosto de 2024, anuló el artículo 135 inciso c) de la Ley 9986 y reinstauró el régimen especial de contratación de la Ley 8660 para los negocios de electricidad y telecomunicaciones, por compatibilidad con los compromisos del CAFTA-DR ✓. La asimetría sobrevive igual, porque el control externo — refrendo y objeciones ante la Contraloría — no depende de cuál ley de contratación aplique. Fue ese control, no la ley general, el que anuló el backhaul ✓.
La conclusión. El obstáculo no es la ley de contratación vigente: es el control externo sobre cada adjudicación relevante. Cambiar de ley no lo elimina; cambiar de instrumento, sí puede rodearlo legítimamente.
II — La facultad existe desde 2008 y el grupo ya la usa
El fundamento no hay que inventarlo: está escrito hace 18 años ✓. El artículo 8 de la Ley 8660, de agosto de 2008, autoriza al ICE y a sus empresas a suscribir alianzas estratégicas, dentro y fuera del país, o cualquier otra forma de asociación empresarial con entes públicos o privados, nacionales o extranjeros, para actividades de inversión, comerciales, de investigación, de desarrollo tecnológico y de prestación de servicios ✓. El artículo 6 agrega los convenios y acuerdos de cooperación como medios ordinarios de operación ✓. El instituto reglamentó la figura el 17 de julio de 2017 y la CNFL hizo lo propio en octubre del mismo año ✓.
Las dos figuras, sin sinonimia. Una asociación empresarial es la unión del ICE o sus empresas con una o más personas, físicas o jurídicas, públicas o privadas, para desarrollar un servicio o negocio concreto, buscando ventajas competitivas que no se lograrían por separado. Una alianza estratégica es la variante con empresas competidoras o potencialmente competidoras, para fortalecer mercados actuales o penetrar nuevos ✓. La primera reparte capacidades; la segunda administra, además, la tensión de aliarse con quien compite.
La práctica tampoco hay que estrenarla. RACSA encendió la primera red 5G standalone del país y hoy su Internet fijo 5G se vende por canales de todo el conglomerado: tiendas kölbi, agencias de la CNFL y una red de comercializadores privados, operando desde marzo de 2025 ✓. Es un esquema asociativo funcionando dentro del grupo, con reparto de roles entre red, marca y distribución.
El caso comparable del lado privado es la alianza de Liberty con Ericsson: contrato firmado en junio de 2025, inversión de US$100 millones con financiamiento de BID Invest y meta de cobertura nacional standalone en 2026 ✓. La agilidad que el documento interno del grupo pide emular ya opera en el mismo mercado y con el mismo fabricante que el ICE contrató.
Exhibit 02 — De dónde viene la facultad ✓
| Instrumento | Fecha | Qué habilita |
|---|---|---|
| Ley 8660, art. 8 | 8 ago 2008 | alianzas estratégicas y cualquier otra forma de asociación empresarial, dentro y fuera del país |
| Ley 8660, art. 6 | 8 ago 2008 | convenios y acuerdos de cooperación como medio ordinario de operación |
| Reglamento del ICE | 17 jul 2017 | define asociación empresarial y alianza estratégica al amparo del art. 8 |
| Reglamento de la CNFL | 10 oct 2017 | replica el marco para la empresa distribuidora |
| Voto Sala Constitucional 2024-22483 | 13 ago 2024 | reinstaura el régimen especial de contratación de la Ley 8660 |
✓ fuentes oficiales: texto legal, reglamentos publicados y voto constitucional
La conclusión. No hay una reforma pendiente que esperar. Hay un instrumento vigente, reglamentado y ya probado dentro del propio conglomerado.
III — La frontera que la Contraloría trazó el 28 de julio
Una semana antes del corte de este brief, la Contraloría emitió las órdenes DFOE-CIU-ORD-00002-2026 y DFOE-CIU-ORD-00003-2026: el ICE debe cesar el uso de asociaciones empresariales con compañías privadas como vehículo para ejecutar contrataciones directas entre entes públicos ✓.
El hallazgo central es de reparto y de ejecución. En los acuerdos examinados, los socios privados recibieron entre 65% y 88% del beneficio económico, y la ejecución sustantiva del servicio quedó trasladada al socio, cuando la figura de contratación directa exige que el instituto ejecute la parte principal por sí mismo ✓. En varios acuerdos el órgano contralor documentó además pérdidas para el instituto ✓.
La lectura correcta no es que la herramienta quedó prohibida. La ley habilita la alianza que crea capacidad y abre mercado; lo que la Contraloría cerró es la alianza usada para que un tercero ejecute, con la firma del ICE, un contrato que el Estado le adjudicó al ICE por ser el ICE. El mismo sustantivo nombra dos figuras distintas, y la diferencia se mide en quién ejecuta y quién retiene el beneficio.
Exhibit 03 — Dos usos del mismo instrumento
Figuras según la Ley 8660 y su reglamento ✓ · hallazgos de las órdenes DFOE-CIU-ORD-00002/00003-2026 ✓. El rango 65%–88% es el reparto de beneficio documentado por la CGR en los acuerdos examinados; la regla de ejecución propia aplica a la contratación directa entre entes públicos.
La ley habilita crear capacidad. Lo que la Contraloría cerró fue prestar la firma.
La conclusión. La pregunta de refrendo es siempre la misma: ¿quién ejecuta la parte sustantiva y quién retiene el beneficio? Una alianza que responde eso por escrito, desde el diseño, es defendible. Una que lo deja implícito, no.
IV — El catálogo probado fuera del país
Capacidad ajena en lugar de activo propio. Telefónica México devolvió al regulador la totalidad de su espectro el 30 de junio de 2022, por el costo anual de las bandas, y pasó a operar sobre la red de AT&T bajo un acuerdo de capacidad 3G, 4G y 5G ✓, luego extendido hasta 2030 ✓. Para un operador sin banda baja y con la exclusión de espectro venciendo, el modelo demuestra que el acceso puede contratarse mientras el activo se resuelve.
Cobertura rural por alianza público-privada. La Xunta de Galicia invirtió 10,6 millones de euros y Vodafone ejecutó 68 estaciones base que dieron servicio a 210 núcleos rurales con más de 5.000 habitantes, según la nota del 28 de enero de 2026 ✓. El fondo público paga la infraestructura no rentable y el operador la opera: la misma lógica que acá administran FONATEL y las obligaciones de cobertura.
Red mayorista con comercializadores. El grupo ya lo practica de puertas adentro: RACSA pone la red y kölbi, la CNFL y comercializadores privados ponen la distribución ✓. La versión completa del modelo, probada por operadores neutrales en la región, agrega el mayoreo a terceros fuera del conglomerado, incluidos competidores.
Exhibit 04 — Tres figuras, tres problemas distintos
| Figura | Caso de referencia | Cifras verificadas | Qué resuelve para el grupo |
|---|---|---|---|
| Capacidad ajena en vez de activo propio | Telefónica México sobre la red de AT&T | devolución total de espectro 30 jun 2022 ✓; acuerdo extendido a 2030 ✓ | acceso comercial mientras el espectro sigue bloqueado |
| Cobertura rural por alianza público-privada | Xunta de Galicia + Vodafone | 10,6 M EUR, 68 estaciones, 210 núcleos, más de 5.000 habitantes ✓ | obligaciones de cobertura sin cargar el capex completo |
| Red mayorista con comercializadores | RACSA + kölbi, CNFL y privados | primera red 5G standalone del país, en operación desde mar 2025 ✓ | monetizar red instalada por canales que ya existen |
✓ cifras oficiales de cada operador o administración · el encaje costarricense de cada figura es análisis Deep Sight ◐
La condición transversal de las tres viene de la sección anterior: cada una sobrevive el refrendo solo si el reparto del beneficio y la ejecución sustantiva quedan documentados desde el diseño ◐, porque ese es exactamente el examen que la Contraloría acaba de aplicar ✓.
La conclusión. El catálogo no hay que inventarlo: hay que escogerlo. Y escoger implica decidir, antes de firmar, qué ejecuta el ICE por sí mismo en cada figura.
V — Cierre: la pregunta que ordena la sesión
Toda ventana regulatoria tiene fecha. Esta tiene dos: el vencimiento estimado de la exclusión de espectro alrededor de octubre de 2026 ◐ y la re-evaluación del backhaul que la Contraloría ordenó el 9 de julio ✓. La pregunta que ordena la sesión de Junta es una sola:
Cuando venza la exclusión de espectro, ¿llega el grupo con una alianza estructurada capaz de pasar el examen que la Contraloría acaba de publicar, o con otra adjudicación que cualquier competidor puede objetar?
Las preguntas que abren la conversación correcta, hoy:
- En cada alianza vigente o proyectada, ¿qué parte sustantiva ejecuta el ICE por sí mismo — y está escrito? ◯
- ¿Cuál es el reparto de beneficio pactado, y cómo se compara con el rango 65%–88% que la CGR objetó? ◯
- ¿El backhaul re-adjudicado seguirá la ruta de concurso o admite un vehículo asociativo? ◯
- ¿Qué capacidad concreta se contrataría a un tercero mientras el espectro sigue bloqueado? ◯
- ¿Qué obligaciones de cobertura podrían atenderse bajo el modelo Xunta–Vodafone con fondos ya existentes? ◯
- ¿Está el grupo dispuesto a mayorear su red a un competidor, que es donde el modelo neutral rinde de verdad? ◯
Pendientes de verificación al cierre de este brief. Este número no puede afirmar todavía: si el ICE recurrió las órdenes DFOE-CIU-ORD-00002-2026 y DFOE-CIU-ORD-00003-2026 ◯; cuál será el vehículo contractual de la re-adjudicación del backhaul, sin acto publicado al corte ◯; ni la cifra del parque de dispositivos IoT industrial 5G frente al disponible en 4G, sin fuente independiente localizada ◯.
La conclusión. La facultad existe desde 2008 y el mercado no espera. Lo que decide el resultado no es pedir una herramienta nueva: es usar la que ya está, con la disciplina que el examen de julio dejó por escrito.
Referencias
- Ley 8660 — Asamblea Legislativa de Costa Rica, 8 de agosto de 2008. Fortalecimiento y Modernización de las Entidades Públicas del Sector Telecomunicaciones, arts. 6 y 8. Texto oficial ✓
- Reglamento ICE 2017 — Reglamento de alianzas estratégicas y otras formas de asociación empresarial, 17 de julio de 2017; reglamento de la CNFL del 10 de octubre de 2017. Ficha ✓
- Voto 2024-22483 — Delfino.cr, 13 de agosto de 2024. Sala Constitucional excluye al ICE de la Ley General de Contratación Pública y reinstaura el régimen especial de la Ley 8660. Nota ✓
- Órdenes CGR 2026 — SURCOS Digital, 28 de julio de 2026. DFOE-CIU-ORD-00002-2026 y DFOE-CIU-ORD-00003-2026: cese del uso de alianzas empresariales para ejecutar contratos directos entre entes públicos. Nota ✓
- Pérdidas documentadas — El Observador, 2026. Detalle de socios y contrapartes públicas de los acuerdos examinados por la Contraloría. Nota ✓
- Mercado 5G — CR Hoy, 16 de abril de 2026. Operadoras privadas suman 1,6 millones de líneas 5G mientras el ICE no comercializa el servicio. Nota ✓
- Adjudicación Ericsson — Infobae, 1 de mayo de 2026. Adjudicación del 28 de abril, Open RAN standalone, más de US$220 millones. Nota ✓
- Anulación del backhaul — El Financiero, julio de 2026. Resolución del 9 de julio: líneas 1 a 3 en firme por US$97,8 millones; líneas 4 a 6 anuladas con orden de re-evaluación. Nota ✓
- RACSA y kölbi — Delfino.cr, marzo de 2025. kölbi comercializa el Internet fijo 5G de RACSA para hogares y empresas. Nota ✓
- Canales de comercialización — RACSA, 2025. Agencias del ICE y kölbi, agencias de la CNFL y distribuidores privados. Nota ✓
- Telefónica sobre AT&T — Infobae, 2 de abril de 2022. Devolución total del espectro al IFT el 30 de junio de 2022 y operación sobre la red de AT&T. Nota ✓
- Extensión a 2030 — TeleSemana, 29 de abril de 2024. AT&T y Movistar México extienden el acuerdo de capacidad hasta finales de la década. Nota ✓
- Xunta y Vodafone — Vodafone España, sala de prensa, 28 de enero de 2026. Inversión pública de 10,6 millones de euros, 68 estaciones en 48 ayuntamientos, 210 núcleos rurales. Nota ✓
- Nota de literatura Deep Sight — «5G en Costa Rica — Estado del negocio 2026», 4 de agosto de 2026. Corrida de verificación con 47 afirmaciones contrastadas; sostiene el retraso a 2027, la alianza Liberty–Ericsson y las cifras de mercado ✓
- Nota de verificación Deep Sight — «Telecom CR — Esquemas asociativos ICE», 4 de agosto de 2026. Veredictos por afirmación de esta corrida, incluido el cálculo del vencimiento de la exclusión de espectro ✓
Nota editorial
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Deep Sight Brief · Temporada 1 · Número 03 · Verificado contra fuentes vivas 2026-08-04